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Neue Schwellenwerte für EU-weite Ausschreibungen ab I/2018 16. Februar 2017

Bericht der Kommission zur Umsetzung der Richtlinie zu Vergaben in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit

Unter dem Datum vom 30.11.2016 hat die Kommission einen Bericht über die Umsetzung der Richtlinie zu Vergaben in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit*) vorgelegt. In dem an das Europäische Parlament und den Rat gerichteten Bericht präsentiert sie das Resultat ihrer Evaluierung der Richtlinie. In deren Rahmen hat sie u.a. eine öffentliche Konsultation in der Zeit vom 11.04. bis 08.07.2016 (s. Monatsinfo 04/16, S. 186) durchgeführt, zu der zwischenzeitlich eine Zusammenfassung*) erfolgte. Der Bericht wird von einem Arbeitspapier der Kommission (Staff Working Document)*) begleitet.

In dem Bericht kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass keine grundsätzlichen Probleme hinsichtlich der Übereinstimmung der einzelstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen mit der Richtlinie festzustellen seien. Allerdings sei die Umsetzung teilweise erst stark verspätet erfolgt. Auch seien für einige wenige Bestimmungen der Richtlinie noch bestimmte Fragen zu klären. Nach Überzeugung der Kommission sind die Ziele der Richtlinie nach wie vor in vollem Umfang relevant. Es gebe erhebliche Fortschritte in Bezug auf diese Ziele, allerdings müsse noch viel mehr getan werden. Auch der grundsätzliche Zweck und die Bedürfnisse, die zum Erlass der Richtlinie führten, seien nach wie vor relevant. Das werde durch einen breiten Konsens der Mitgliedstaaten und Interessenträger unterstützt. Entsprechend dieser Gesamteinschätzung sieht die Kommission davon ab, einen neuen Legislativvorschlag oder legislative Änderungsvorschläge vorzulegen. Allerdings kündigt sie etliche nicht-legislative Aktivitäten, darunter vor allem Überprüfungen bzw. Überarbeitungen von Leitlinien zu bedeutsamen Einzelaspekten an.

In Einzelheiten zeigt der Bericht ein gemischtes Bild:

Zunehmende, doch unterschiedliche Inanspruchnahme der Richtlinie

Die Kommission berichtet, die Richtlinie sei mit ihrem Inkrafttreten nahezu sofort in Anspruch genommen worden und verzeichne seitdem einen „deutlichen Aufwärtstrend“. Seit ihrer Umsetzung durch die Mitgliedstaaten habe sich der Wert der im Rahmen dieser Richtlinie vergebenen Aufträge mehr als verzehnfacht. Der Gesamtwert der im Rahmen der Richtlinie vergebenen Aufträge habe sich zwischen 2011 und 2015 auf rund 30,85 Mrd. Euro belaufen. Daneben seien Aufträge für Verteidigungs- und Sicherheitsgüter auch gemäß der Richtlinie zur Vergabe öffentlicher Aufträge im zivilen Bereich erteilt worden; diese beliefen sich auf weitere 8 Mrd. Euro. Der Gesamtwert der im Rahmen von EU-Vergabevorschriften vergebenen Aufträge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit für 2011 bis 2015 belaufe sich damit auf nahezu 39 Mrd. Euro.

Die Anwendung der Richtlinie in den einzelnen Mitgliedstaaten sei nach wie vor uneinheitlich. Die von britischen Behörden vergebenen Aufträge machten mit fast 17 Mrd. Euro mehr als die Hälfte des Wertes der im Rahmen der Richtlinie vergebenen Aufträge im Berichtszeitraum aus. Frankreich, Polen, Deutschland und Italien, die zu den Mitgliedstaaten mit den höchsten Verteidigungsausgaben gehören, folgten in der Rangliste.

Weiterhin noch Prüfbedarf bezüglich Offset

Diesbezüglich berichtet die Kommission, dass nach wie vor die Frage verbleibe, wie in der konkreten Beschaffungspraxis sichergestellt werden könne, dass der Rückgriff auf Forderungen nach Ausgleich/Gegenleistungen („Offset“) den strengen Bedingungen für die Anwendung von Art. 346 AEUV entspreche. Vor der Verabschiedung der Richtlinie hätten 18 Mitgliedstaaten systematisch Ausgleichsvorschriften (für alle Aufträge oder Aufträge ab einem bestimmten Wert) angewendet. Diese Vorschriften hätten eindeutig weder im Einklang mit EU-Verträgen noch mit der ordnungsgemäßen Umsetzung und Anwendung der Richtlinie gestanden. Mittlerweile hätten die Mitgliedstaaten ihre Ausgleichsvorschriften entweder außer Kraft gesetzt oder geändert. In den verbliebenen Vorschriften sei festgelegt, dass Ausgleich bzw. Gegenleistungen für die Industrie nur verlangt werden könnten, wenn zuvor in einer Einzelfallanalyse geprüft worden sei, ob die Bedingungen in Art. 346 AEUV erfüllt sind.

Es gebe gewisse Anzeichen dafür, dass die Mitgliedstaaten in gewissem Umfang immer noch Forderungen nach Ausgleich/Gegenleistungen an die Industrie, vermutlich unter Berufung auf Art. 346 AEUV, erhöben, wenn auch nicht mehr so häufig. Insoweit seien die Ziele der Richtlinie bisher nur teilweise erreicht worden.

Faktor der erst kurzen Zeitspanne seit Richtlinienumsetzung

Die Kommission verweist darauf, dass zwischen der tatsächlichen Umsetzung durch die Mitgliedstaaten und dem letzten Jahr, das von der Bewertung abgedeckt wird (2015), erst relativ wenig Zeit (ca. 2 bis 3 Jahre) vergangen sei. Sollte der Aufwärtstrend hinsichtlich der Anwendung der Richtlinie anhalten, so würden ihre Auswirkungen in den nächsten Jahren sichtbarer werden. Den Behörden in den Mitgliedstaaten fehle möglicherweise noch das Bewusstsein im Hinblick auf die Vorschriften der Richtlinie. Zu berücksichtigen sei ferner, dass ein erheblicher Anteil der Verteidigungsausgaben derzeit noch für Aufträge ausgegeben werde, die im Rahmen von Kooperationsprogrammen vergeben wurden, die weit vor Verabschiedung der Richtlinie begonnen worden sind.

Zur Situation von KMU

KMU seien bisher offenbar weniger erfolgreich, Ausschreibungen für Aufträge im Rahmen der Richtlinie zu gewinnen als bei der allgemeinen Vergabe öffentlicher Aufträge in der EU. Dieser Unterschied könne auf den besonderen Charakter des Marktes für Verteidigungsgüter zurückzuführen sein. Die Auswirkungen der Richtlinie auf KMU würden von den Interessenträgern sehr unterschiedlich wahrgenommen. Viele können keine großen Auswirkungen – weder positiv noch negativ – erkennen. Insgesamt verträten die Interessenträger offenbar die Meinung, dass KMU vor zusätzlichen Schwierigkeiten stehen, wenngleich sich die Situation von KMU im Verteidigungssektor in den letzten Jahren kaum verändert habe. Die Schwierigkeiten seien wahrscheinlich eher auf Faktoren wie die Kürzung nationaler Verteidigungsetats als auf die Richtlinie selbst zurückzuführen. Bestimmungen zur Vergabe von Unteraufträgen in der Richtlinie ermöglichten es der Vergabebehörde, dem Zuschlagsempfänger aufzuerlegen, einen Teil des Auftrages an Dritte im Rahmen einer Ausschreibung weiter zu vergeben. Diese Be-stimmungen würden von den Behörden in den Mitgliedstaaten offensichtlich nicht angewendet. Die Anzahl der veröffentlichten Bekanntmachungen zu Unteraufträgen sei vernachlässigbar. Die negative Beurteilung in Bezug auf die Wirksamkeit der Bestimmungen der Richtlinie zu Unteraufträgen werde durch die Mitgliedstaaten, die Europäische Verteidigungsagentur (EDA) und die Industrie bestätigt.

Zum Kosten-Nutzen-Verhältnis bezüglich der Richtlinie

Um die Effizienz der Richtlinie zu beurteilen, sei auch das diesbezügliche Kosten-Nutzen-Verhältnis bewertet worden. Die Gesamtkosten für im Rahmen der Richtlinie durchgeführte Vergabeverfahren seien auf ca. 89,6 Mio. Euro für den Zeitraum 2011 bis 2015 (27,6 Mio. Euro für Vergabebehörden und fast 62 Mio. Euro für alle Unternehmen, einschließlich derjenigen, die keinen Zuschlag erhalten haben) geschätzt worden. Vergleiche man den Gesamtwert der vergebenen Aufträge in Höhe von 30,85 Mrd. Euro im Zeitraum zwischen 2011 und 2015, machten die verfahrensbedingten Kosten ca. 0,3 % des Auftragswertes aus.

Nach Auffassung der Interessenträger seien die Kosten durch die Richtlinie gestiegen. Diese Wahrnehmung entstehe jedoch, wenn man die Kosten aufgrund der Richtlinie mit der vorherigen Situation vergleiche, als die Vergabe von Aufträgen für Verteidigungsgüter noch keinen Wettbewerbsregeln unterlag. Zudem hielten es die Branchenvertreter für unmöglich, die Ziele der Richtlinie mit deutlich weniger Vorschriften zu erreichen.

In Bezug auf die Kosten-Nutzen-Analyse wären bei vorsichtiger Schätzung von Einsparungen in Höhe von 2,5 % durch die Richtlinie Kosteneinsparungen von ca. 770 Mio. Euro wahrscheinlich. Dementsprechend sei davon auszugehen, dass die Einsparungen durch die Richtlinie wahrscheinlich neunmal höher sein würden als die Verfahrenskosten für öffentliche Behörden und Unternehmen.

Schlussfolgerungen und weiteres Vorgehen
Auf der Grundlage der Bewertung und in Übereinstimmung mit den Beiträgen der Mitgliedstaaten und Interessenträgern gelangt die Kommission zu der Ansicht, dass der Text der Richtlinie zweckmäßig, die Richtlinie in Bezug auf ihre Zielerreichung weitgehend auf dem richtigen Weg und eine Änderung der Richtlinie nicht notwendig ist. Angesichts der erst kurzen Zeitspanne seit der tatsächlichen Umsetzung der Richtlinie sei es dringend erforderlich, sich auf die wirksame Umsetzung der Richtlinie zu konzentrieren, um die Wirksamkeit und damit auch die Wirtschaftlichkeit zu verbessern. Selbst wenn ein Gesetzesvorschlag zu geringfügigen Verbesserungen am Text führen könnte, wäre eine gesetzliche Änderung in dieser Phase nicht von Vorteil. Aus diesem Grund hat die Kommission beschlossen, ihrem Bericht keinen Legislativvorschlag beizufügen.

Allerdings hält die Kommission eine – nicht legislative – Klärung einiger bestimmter Fragen für nötig. Dazu will sie die betroffenen Mitgliedstaaten konsultieren und erwägt Orientierungshilfen zu wichtigen Einzelthemen. Dies betrifft vor allem Aufträge, die eine Regierung an eine andere Regierung vergibt, und Forderungen nach Offset.

Die Kommission will den Dialog mit Mitgliedstaaten und den Interessenträgern zur Anwendung der Richtlinie vertiefen und erwägt weitergehende Konsultationen mit den Mitgliedstaaten. Ferner sollen regelmäßig statistische Berichte („Scoreboards“) zur Anwendung der Richtlinie durch die Mitgliedstaaten veröffentlicht werden. Zudem sollen die Orientierungshilfen zu den Bestimmungen zur Untervergabe überprüft werden, um die Flexibilität der Beschaffungsbehörden zu verbessern und so den Anreiz zur Anwendung dieser Bestimmungen erhöhen. Beabsichtigt sind ferner Orientierungshilfen bezüglich der kooperativen Beschaffung und ggf. weiterer Themen im Dialog mit den Mitgliedstaaten und interessierten Kreisen.

Bei schwerwiegenden Verstößen gegen EU-Recht in Bezug auf konkrete Auftragsvergaben für Verteidigungsgüter will die Kommission Vertragsverletzungsverfahren einleiten. Dies gilt insbesondere für Fälle der Nichtanwendung der Richtlinie und entsprechende Marktverzerrungen sowie rechtswidrige Forderungen nach Offset.

Hintergrund des Berichts
Der Bericht geht auf die Verpflichtung der Kommission aus Art. 73 Abs. 2 Richtlinie 2009/81/EG zurück, durch den die Kommission zur Überprüfung der Durchführung der 2009 in Kraft getretenen Richtlinie und zur Erstattung eines Berichts an das Europäischen Parlament und den Rat der EU, erstmals bis zum 21.08.2016, verpflichtet wurde. Dieser Berichtspflicht ist die Kommission nun – wenngleich mit rund dreimonatiger Verzögerung – nachgekommen.

Quelle: Forum Vergabe e.V.; Monatsinfo 02/2017